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原文如下:
明天過後,天災走了,人禍呢?
政府救災的5大荒謬撰文者:楊少強
一個原本被認為可為台灣帶來久旱甘霖的颱風,何以最後卻釀成半世紀以來台灣最嚴重的水患?這場豪雨雖是「天災」,但當中的「人禍」若不改善,日後悲劇恐怕還會再重演。
「天災總是在人們遺忘時降臨。」這是日本天災防治專家寺田寅彥的名言。誰也沒料到,一個原被認為平平無奇的中度颱風莫拉克,竟會釀成台灣五十年來最慘重的水災。颱風既是台灣不可避免的天災,如何才能避免悲劇重演?
荒謬一:以為告知就盡到責任
事前測到降雨量,卻未強制撤離
這次從馬英九總統到地方縣市首長,都指責中央氣象局雨量預測有誤,彷彿只要預測準了就不會釀成災害。真的如此嗎?倘若氣象局精準預測,這是台灣百年來最大降雨的颱風,就沒有災情了嗎?
事實上,在颱風來臨前的八月六日,氣象局就已預估中南部山區會有八百毫米的降雨量,接近一年降雨量的近三分之一,換句話說,這場颱風等於是把台灣四個月的降雨量,集中在一、兩天內下完。
在颱風來臨當天的八月八日上午,氣象局更把屏東等地的降雨量上修到兩千毫米,稍有警覺性的人就知道,這種降雨非同小可,特別是像屏東部分鄉鎮向來地勢低窪,如此降雨釀成災害幾乎是可以想見的。然而,除了事前農委會發布的土石流警戒、以及在七日下午「建議」包括高雄縣甲仙鄉小林等五個村「提早疏散」外,幾乎沒看到中央或地方政府事先撤離可能受災居民。
每次颱風來臨,人們聽到的多是當局提醒山區民眾注意土石流、低窪地區民眾注意海水倒灌等,彷彿只要政府有「告知」民眾要注意,責任就完了,等到事後發生災情,政府再去救援就好。
殊不知在重大災害發生前,民眾「安土重遷」不肯離去,政府必要時「強迫」民眾事先撤離,也是政府的責任。
二○○五年,美國南方大城紐奧良遭颶風襲擊,造成一千八百人死亡、全城有八成浸泡水中,數十萬人流離失所。去年九月,颶風古斯塔夫(Gustav)又從墨西哥灣直撲美國紐奧良,有鑑於前次慘痛經驗,當局立刻下令全數撤離紐奧良兩百萬名民眾,並警告在撤離令生效後,拒絕撤離民眾將遭逮捕,同時也在街上部署荷槍實彈的國民兵,結果整個紐奧良幾成一座空城。
在重大天災降臨前夕,即便政府讓民眾白白撤離一場,豈不比讓他們被水淹丟了身家性命,政府事後亡羊補牢要強得多?何況,政府花更大資源事後救災,將間接排擠日後的施政資源。
我的評論:政府和媒體未正視氣象局的預測、人們沒有警覺心,這是很大的原因。
荒謬二:全靠媒體發現災情
一一九打不通,打電視台才得救
救災資源有限,因此,「取捨」救災的優先順序,是關鍵,政府應優先掌握並分析災情資訊,進而研判資源如何配置。
但這非地方縣市能力所及,地方政府只能掌握各地災情的「點」,只有中央才能掌握整個災情的「面」,例如:究竟哪個地方受困情況最危急?哪個地方最需要優先提供食物與飲水?哪個地方可能死傷人數最多?
但這次水災,幾乎看不到中央災害應變中心有此優先順序概念,而是一股腦的跟著媒體的SNG現場報導打轉,這種對全面災情資訊掌握的不足,充分反映在行政院長在災害應變中心時,對各救災單位所說:「所有中央與地方的溝通,一律透過媒體。」
媒體的報導有其選擇性,掌握的是片面的資訊「點」,甚少從「面」的角度即時報導最需要救援的災區,如果只靠媒體來溝通,再據此資訊分配資源,豈不容易誤事?
再退一步說,就算氣象局事前預報不準,在實際降雨一至兩個小時後,也應該知道真正的大雨落在哪裡,這時中央就應發布警戒、撤離居民,或調派機具去搶救。
但實際的情況卻是,水開始淹了,民眾打電話求救,地方政府得知後再通報中央,中央才開始派人搶救,而有的民眾一一九、一一○都打不進去,自然就打到電視台去,媒體曝光後才有官員注意去搶救。 但對那些沒水、沒電,以致連電話都沒得打;或行動不便,連電話都不能打的民眾,就只能坐以待斃。這種救災指揮模式,毫無章法,極可能耽誤最需要救援民眾的可能。
我的評論:的確,中央並沒有掌握全局。中央災害應變中心跟著媒體在現場打轉,也沒有發揮到職責。不過關於110、119等電話打不進去,這也無怪乎「地方」了。無論是警察、消防單位,甚至是災害應變中心,都無法在平常的時候就備有那麼多接電話的人員。平時就留有足夠人力的,大概就只有媒體、慈善機構、國軍了。其中,當然媒體的機動性最高,因此,我認為政府應該在平時就與媒體合作。平時坐在辦公室的官員、高階軍官(←等軍階夠高時,往往年紀也大了)等,他們沒有迅速深入災區的能力。而記者平日就在臺灣各處做這樣的工作,因為需要競爭,他們也變得很有組織,再這樣的情況下,沒有人比媒體可以快速掌握資訊。而緊張的中央和地方看到媒體報出來一大堆訊息,自己卻沒有掌握到了時候,甚至是因此被抨擊,政府沒有握有資訊時,緊張地不得了,就趕緊深入災區。媒體挾以掌握資訊的優勢,甚至某些報導據此批評政府,人民隨之沒信心,政府也因此越加緊張,再趕緊調派人力,這點我質疑媒體有「順應民心、增加收視率」的誤用,因為媒體掌握即時資訊的能力本來就遠勝政府,這早就是不刊的事實。
所以記者數落中央的慢半拍,點到為止就好了。中央平時未備有充足的機動人力,而國軍的調派,也需要透過程序,才有辦法實行(不過在最大程度上,能否改善?養兵千日,用在一時…)。如果政府能平時就與媒體協調好,在這節骨眼主動與媒體合作,相信可以帶來很大的契機。大家都臺灣人,在人命關天的時候,各家媒體甚至可以彼此分工合作,把災情迅速回報給中央知道,當然中央也要爭氣點,盡其專業統籌規劃,別再派那麼多人下鄉了。媒體的畫面和口頭的報導,甚至不用透過閱讀就可以讓所有人知道,非常有效率,而且簡潔;媒體的網站,因為平常就必須供應民眾使用,人氣、流量的負載也極佳,可以像這次颱風一樣,作為災情回報或是徵求物資的平台。總結來說,我相信政府與媒體應當在這時候合作。
荒謬三:救災中心沒人在管
大官只顧勘災,卻忘了指揮救災
這次救災行動不盡人意,關鍵在於最高主事者未能全盤掌握災情資訊,沒有負起協調各部會、調集資源救災的重責大任,反而是四處奔波去勘災。
當中央災害應變中心指揮官,不二十四小時在中心坐鎮,反而跑到第一線災區去勘災,聽災民「攔路陳情」,甚至還在災區Call in請電視台受理民眾受困資訊,那麼地方縣市政府何用?調派資源的決策又該誰來做?
再說,政府雖有「中央災害應變中心」,但究竟是誰在負責?名義上的指揮官是內政部長,但我們看到行政院長四處巡視災區,指責相關單位救災不力;也看到總統到各災區去視察;更別提馬英九總統以元首身分,打電話給台北市借調抽水機。
馬總統救災心切無庸置疑,但這樣「越俎代庖」去做這種下級單位該做的事,實在讓人不解,他是否沒有更重要的事情可做?
正如行政院前政務委員、擔任過中央災害應變中心總指揮的陳錦煌說:「總統要看大的事情,從預防、減災、緊急通報、應變、到災後重建,要檢查哪裡有不足的地方趕快來彌補。」總統與其花時間去第一線災區聽取民意,還不如從長遠思考究竟如何讓救災體系更完善,對民眾的幫助更大。
對於天然災害,行政院雖有設「災害防救委員會」,名義上是各部會協調,參與的中央與地方政府也應該平時就要演練救災,以訓練默契並確保彼此溝通管道暢通,但實際成效呢?
我的評論:和上一個評論重疊蠻大的。關於應變中心指揮官、總統下去勘災,依照我個人揣測,是怕民眾和媒體批評沒有下去關心人民吧。有不少報導,人民哭求馬總統、劉揆現身。個人覺得這些人現身,只能藉由媒體的畫面「安定民心」而已,對現實「一點幫助也沒有」。其實這些平常就要對人民宣導好,中央的高層在這個節骨眼,職責是統籌、指揮、規劃,甚至著手災後重建,他們應當在辦公室裡,隨時接收媒體的訊息與下屬的回報就好,一旦下鄉了,就只能掌握「點」,失去全局。
荒謬四:救災行動邊做邊學
人員年年換,靠電視台call in溝通
看看這次水災就很清楚:屏東縣長曹啟鴻竟然要靠call in電視台隔空向中央災害應變中心的指揮官廖了以求援,廖了以也要透過電視台才得知地方災情,這說明災害防救委員會平時開再多會也根本沒有任何實際成效。
行政院的「災害防救委員」平時不就是該演練這些程序,一有災變才能和地方一起聯手迅速指揮調度嗎?如果事前有多演練,怎麼可能會出現這種中央與地方官員要透過call in電視台才能互相溝通的「世界奇觀」呢?
再者,每次天災發生,中央成立的災害應變中心都是各部會臨時組成,天災過後「各自解散」,明年天災再來,各部會再「集合一次」,但參與人員早因人事異動而換人。如此組合,能夠記取前車之鑑嗎?
高度如馬總統,是否更應花時間去思考一個更有效的災害應變流程,讓經驗可傳承,而不是每次救災都像「邊做邊學」?
我的評論:災害應變中心人員應當要長期任用,救災和應變經驗需要累積,甚至該由經驗豐富的帶領。多去像紅十字會和慈濟學習吧,為什麼他們可以做到,你們做不到?災害應變中心人員甚至可以在國外發生災難時,派部份人力(可隨同慈善團體)前去支援,一方面救災、一方面考察得失,又同時兼顧人道與外交,這樣豈不是很好?
還有災害應變,要有一個經得起考驗的應變流程。臺灣不算多災多難,但,為什麼沒有足夠的洞見和警覺心,吸取先前的教訓?這個應變流程需要訂定,並不斷改善的,早點安排好,以後不是可以受用無盡嗎?
荒謬五:救援人力始終有限
科技進步,還是得付出巨大代價
每次碰到天災,民眾大多苦等政府救援,但當救援姍姍來遲,就痛批政府救災不力,殊不知政府的能力本來有限,如果我們有此意識,事前多點防災準備,或許能為自己多爭取一段存活生機。
同樣每年面臨颱風侵襲的日本,其商店就有專賣「防災用品專用包」,如有一種「緊急救助包」,裡面有十八種至二十種一般人可用的救災用品,包括簡易燈、急救護理包、食用水等,廠商宣稱有此救助包可讓一般人在孤立無援下多活一到兩天;還有一種太空人也可食用的高量維生素餅乾包,可以讓災民保持體力。
即便台灣還無此產品,但我們似乎可自力救濟,颱風來襲前,事先準備飲食、飲水,這樣即使斷水斷電,還可應急,等到救援到來。「自助者,天助之」這句話,在面對天災時是同樣適用的。
二○○九年八月八日,莫拉克颱風重創台灣,距離一九五九年的八七水災正好五十年。當時的水災使中部六縣市受災慘重,據中央大學歷史研究所教授戴寶村說,八七水災「共造成六百六十七人死亡、四百零八人失蹤、災民經政府予以收容者竟高達三十萬人以上。」
五十年後的今天,台灣人均所得已比過去成長了數十倍,科技也進步到能預測到颱風的路徑。面對同樣的天災,我們還是付出了和以往一樣巨大代價。那麼,下次呢?
我的評論:緊急救助箱,災害頻仍的地區應該備有。保存期限永久的東西,如包裝過的繃帶、口哨那些,可以永遠放著。家用的輕型手電筒,平時應習慣收在救助箱。乾糧、飲用水放在裡面久了會過期,所以定時檢查更換吧,及時換下來的東西就不會浪費掉。
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